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La direttiva comunitaria e il procedimento di adozione
La direttiva costituisce, con il regolamento, lo strumento di intervento più importante della Comunità. Essa tenta di conciliare la ricerca della necessaria unità del diritto comunitario, da un lato, e la salvaguardia della molteplicità delle particolarità nazionali dall’altro. Obiettivo principale della direttiva non è quindi, contrariamente al regolamento, l’unificazione del diritto, bensì il ravvicinamento delle legislazioni. Tramite l’armonizzazione delle norme, saranno eliminate le contraddizioni e ridotte gradualmente le differenze tra le legislazioni nazionali, fino a che in ciascuno Stato membro, vigano condizioni di fondo quanto più similari possibili. La direttiva si rivela pertanto uno degli strumenti di base della realizzazione del mercato interno.
La direttiva vincola gli Stati membri solo per quanto riguarda l’obiettivo da raggiungere, ma lascia loro la scelta della forma e dei mezzi per la realizzazione degli obiettivi comunitari prefissati, nell’ambito dell’ordinamento giuridico interno. Questo modo di collegare gli Stati membri rispecchia la volontà di attenuare gli interventi della Comunità nei sistemi giuridici e amministrativi nazionali. In questo modo si consente agli Stati membri di tenere conto delle proprie specificità nazionali al momento della realizzazione degli obiettivi comunitari. Questo avviene facendo sì che le disposizioni di una direttiva non sostituiscano automaticamente le normative nazionali, ma gli Stati membri siano obbligati ad adeguare la propria legislazione a quella comunitaria. Ciò comporta normalmente una procedura legislativa in due fasi:
nella prima fase, a livello comunitario, l’obiettivo che la direttiva si prefigge è fissato in maniera vincolante per i destinatari (che possono essere tutti gli Stati membri ma anche soltanto alcuni di essi), e deve essere da essi realizzato entro un termine stabilito. Le istituzioni comunitarie possono definire tale obiettivo in maniera esatta, al punto tale che non venga lasciato agli Stati membri nessun margine di manovra quanto ai contenuti. Di solito ci si avvale di questa possibilità soprattutto nel settore delle norme tecniche e in quello della difesa dell’ambiente.
nella seconda fase, a livello nazionale, il risultato previsto dal diritto comunitario viene realizzato nell’ordinamento degli Stati membri. Anche se gli Stati membri sono in linea di massima liberi per quanto riguarda la scelta della forma e dei mezzi del recepimento, si applicano i criteri comunitari per valutare se essa sia stata effettuata conformemente al diritto comunitario. Vale il principio che, attraverso il recepimento, deve essere creata una situazione giuridica che permetta di determinare, in maniera sufficientemente chiara e precisa, diritti e doveri derivanti dalle disposizioni di una direttiva, in modo da dare ai cittadini della Comunità la possibilità di farsi valere di fronte ai tribunali nazionali o di opporsi ad essi. A tale fine è necessario, di solito, promulgare atti giuridici nazionali vincolanti oppure abrogare o modificare norme giuridiche, regolamentari e amministrative già esistenti. Una semplice pratica amministrativa non basta, in quanto essa può, in quanto tale, essere modificata a volontà delle autorità interessate e non beneficia di una sufficiente pubblicità.
Solitamente le direttive non stabiliscono diritti e doveri diretti per i cittadini della Comunità: solo gli Stati membri sono i diretti destinatari. Per i cittadini comunitari non ha alcuna importanza come gli Stati membri adempino agli obblighi che derivano loro dagli atti comunitari. Eventuali svantaggi per i cittadini della Comunità potrebbero sorgere solo quando l’attuazione dell’obiettivo previsto nella direttiva, che dovrebbe presentare dei vantaggi nei loro confronti, non avviene perché gli atti nazionali d’applicazione non vengono adottati o lo sono solo in maniera incompleta. Per ovviare a tale inconveniente, la Corte di giustizia ha deciso, in una giurisprudenza costante, che in determinate circostanze, i cittadini comunitari possono appellarsi direttamente alle disposizioni di una direttiva rivendicando i diritti che essa conferisce loro, e eventualmente, adire i tribunali nazionali. La Corte ha fissato le condizioni di tale efficacia diretta, vale a dire:
le disposizioni della direttiva devono stabilire in maniera sufficientemente chiara e precisa i diritti delle imprese/dei cittadini comunitari;
la rivendicazione di tale diritto non deve essere subordinata a nessun genere di obblighi e condizioni;
il legislatore nazionale non deve avere alcun margine di apprezzamento per quanto riguarda il contenuto della normativa;
il termine del recepimento della direttiva o della raccomandazione deve essere già scaduto.
Tale giurisprudenza della Corte di giustizia sull’efficacia diretta delle direttive si basa in sostanza sulla convinzione che uno Stato membro agisca in maniera contraddittoria e illegale, applicando la propria normativa, quando invece avrebbe dovuto adeguarla alle disposizioni della direttiva. Questa applicazione inaccettabile del diritto da parte di uno Stato membro può essere contrastata dal riconoscimento dell’effetto diretto di una direttiva, impedendo così che lo Stato membro in questione possa trarre qualche vantaggio dalla mancata osservanza del diritto comunitario. In questo senso, l’effetto diretto della direttiva riveste il carattere di una sanzione. Coerentemente con tale impostazione la Corte di giustizia ha riconosciuto fino ad ora l’effetto diretto delle direttive solo nei rapporti tra i cittadini comunitari e gli Stati membri e solo quando l’effetto diretto è favorevole ai cittadini, non quando è a loro discapito, cioè solo nei casi in cui il diritto comunitario prevede norme più favorevoli per i cittadini rispetto alla normativa nazionale che non è stata adeguata (il cosiddetto effetto diretto «verticale»). La Corte ha invece respinto l’effetto diretto delle direttive nei rapporti dei cittadini fra loro (il cosiddetto effetto diretto «orizzontale»). Il carattere di sanzione dell’effetto diretto porta la Corte di giustizia a concludere che quest’effetto non può intervenire fra i privati, in quanto essi non possono essere considerati responsabili delle omissioni dello Stato, anzi, sono tutelati dai principi della certezza giuridica e del legittimo affidamento. I cittadini comunitari devono quindi poter essere sicuri che gli effetti di una direttiva possono essere fatti valere nei loro confronti solo entro i limiti delle misure nazionali di attuazione.
Tuttavia, allo scadere del termine previsto per l’attuazione, le direttive acquisiscono un effetto obiettivo per il fatto che tutti gli organi dello Stato sono tenuti ad interpretare e ad applicare la legislazione nazionale conformemente alla direttiva (cosiddetta «interpretazione conforme al diritto comunitario»)
Inoltre, nelle sue sentenze nelle cause «Francovich» e «Bonifaci», del 1991, la CGCE ha riconosciuto l’obbligo degli Stati membri di risarcire i danni provocati dalla mancata o dalla scorretta attuazione delle direttive. In questi casi, si trattava del problema della responsabilità dello Stato italiano per il mancato recepimento entro il termine fissato della direttiva 80/987/CEE del Consiglio, del 20 ottobre 1980, concernente il ravvicinamento della legislazione degli Stati membri relative alla tutela dei lavoratori subordinati in caso di insolvenza del datore di lavoro. La direttiva garantisce ai lavoratori il diritto alla retribuzione durante un certo periodo prima della dichiarazione di insolvenza del datore di lavoro o del licenziamento per questo motivo. A tal fine dovevano pertanto essere creati istituti di garanzia, ai quali non potevano avere accesso gli altri creditori del datore di lavoro e i cui fondi dovevano essere costituiti mediante apporti dei datori di lavori e/o dello Stato. La Corte di giustizia in questo caso si trovava di fronte al seguente problema: la direttiva in questione mirava indubbiamente a concedere ai lavoratori un diritto soggettivo al pagamento della retribuzione grazie ai fondi dell’istituto di garanzia che si doveva creare, ma tale diritto non poteva esser direttamente applicabile e, pertanto, non poteva essere invocato anche di fronte ai tribunali nazionali, in quanto, a causa del mancato recepimento della direttiva, non si era proceduto alla creazione dell’istituto di garanzia e non era stato quindi possibile determinare il debitore che avrebbe dovuto provvedere al pagamento dei crediti di lavoro. La Corte di giustizia ha dichiarato in questa sentenza che lo Stato italiano, non attuando la direttiva, aveva privato i lavoratori di un diritto loro da essa conferito e pertanto si era reso responsabile del risarcimento dei danni nei loro confronti. Secondo la Corte, il dovere di risarcimento, benché non sia espressamente previsto dal diritto comunitario, costituisce parte integrante inscindibile dell’ordinamento giuridico comunitario, in quanto quest’ultimo vedrebbe ostacolata la sua piena efficacia e ridotta la tutela dei diritti da essa creati se i cittadini comunitari non avessero la possibilità di ottenere un risarcimento qualora i loro diritti siano violati da un’azione degli Stati membri contraria al diritto comunitario.
L’Adozione degli Atti Comunitari
A differenza di quanto avviene nei sistemi nazionali, dove il processo di formazione della volontà si esplica nel Parlamento, nella Comunità tale processo è da tempo opera dei rappresentanti dei governi riuniti in seno al Consiglio dell’UE. Il motivo è semplice: la UE non è nata da un popolo europeo, ma deve la sua esistenza e la sua struttura agli Stati membri. Questi però non hanno rinunciato automaticamente ad una parte della loro sovranità a favore della CE, ma hanno compiuto tale passo solo in cambio di una forte posizione nella procedura decisionale della Comunità. Tuttavia, nel corso dell’evoluzione e dell’approfondimento dell’ordinamento giuridico comunitario, anche questa ripartizione delle competenze nel processo decisionale della CE, in una prima fase incentrata unilateralmente sugli interessi degli Stati membri, ha ceduto il passo a un sistema decisionale più equilibrato, grazie al costante miglioramento della posizione del Parlamento europeo. Si è passati così dalla consultazione del Parlamento europeo ad una collaborazione tra Parlamento e Consiglio e successivamente alla codecisione del Parlamento nel processo legislativo della CE. Il trattato di Amsterdam ha ulteriormente rafforzato l’elemento democratico di tale processo, elevando la codecisione del Parlamento europeo a «norma generale». Tuttavia, il principio classico della divisione dei poteri adottato dagli Stati membri non è sempre applicato nel sistema legislativo della UE che si basa piuttosto sul «principio dell’equilibrio istituzionale». Tale principio fa sì che tutte le istituzioni comunitarie, chiamate ad esprimere la volontà della CE, partecipino equamente al processo legislativo.
La procedura legislativa della UE si esplica essenzialmente a quattro livelli, ai quali si applicano diverse procedure:
l’adozione degli atti giuridici generali con forza vincolante (regolamenti e direttive) segue la procedura di consultazione, la procedura di cooperazione, la procedura di codecisione o la procedura di parere conforme;
per l’adozione di misure d’applicazione sono previste procedure particolari;
le decisioni individuali con forza vincolante, nonché gli atti giuridici non vincolanti sono adottati nel corso di una procedura semplificata.
La procedura di consultazione o di proposta (c.d. “tradizionale”)
La procedura di consultazione è la forma originaria della procedura legislativa della CE. Dall’introduzione della procedura di cooperazione e di codecisione, essa ha perso sempre più importanza[1]. La procedura di consultazione è caratterizzata da una ripartizione del lavoro fra la Commissione e il Consiglio e può essere così riassunta brevemente: la Commissione propone, il Consiglio dispone. Tuttavia, prima che il Consiglio prenda una decisione, devono essere seguite diverse fasi nelle quali, a seconda dell’oggetto della normativa, accanto alla Commissione e al Consiglio intervengono anche il Parlamento europeo, il Comitato economico e sociale e il Comitato delle regioni.
Fase di elaborazione di una proposta
La procedura viene avviata dalla Commissione, la quale deve elaborare una proposta sulla misura comunitaria da adottare (il cosiddetto diritto d’iniziativa). Ciò avviene sotto la responsabilità del servizio della Commissione competente per il settore interessato, che può avvalersi anche della consulenza di esperti nazionali. La consultazione di tali esperti avviene talvolta nel quadro di comitati istituiti allo scopo specifico o sotto forma di una procedura di consultazione ad hoc adottata dai servizi della Commissione. In termini pratici, tale consultazione riveste un’importanza particolare in quanto consente alla Commissione di valutare meglio, già nella fase di elaborazione della sua proposta, le prospettive di adozione di quest’ultima da parte del Consiglio e quindi, se del caso, ricercare già in questa fase un compromesso. Tuttavia, la Commissione nell’elaborare la proposta non è tenuta a conformarsi ai pareri degli esperti nazionali. Il progetto è elaborato dalla Commissione, che stabilisce nei particolari il contenuto e la forma della misura d’adottare, è discusso dai membri della Commissione ed infine approvata a maggioranza semplice. Esso viene quindi presentata al Consiglio come «proposta della Commissione», corredata da una relazione introduttiva.
Fase di consultazione
Il Consiglio accerta anzitutto se, prima di prendere una decisione definitiva, non debbano essere consultate altre istituzioni comunitarie. I trattati che istituiscono la Comunità conferiscono al Parlamento europeo il diritto di essere consultato su tutte le decisioni politicamente importanti (consultazione obbligatoria). La mancata consultazione del Parlamento europeo in simili casi costituisce un grave vizio di forma contro il quale esso può introdurre un ricorso di annullamento (articolo 230 del trattato CE) che può portare alla dichiarazione di nullità dell’atto giuridico. Oltre a tale consultazione obbligatoria, il Parlamento europeo è consultato praticamente su tutte le altre iniziative legislative, in merito alle quali il Consiglio può decidere autonomamente su una proposta della Commissione (consultazione facoltativa: ad esempio, armonizzazione dei regimi di aiuti concessi dagli Stati membri alle esportazioni nei paesi terzi; fissazione dei dazi della tariffa doganale comune). Ai fini della consultazione, il Consiglio trasmette ufficialmente la proposta al presidente del Parlamento europeo e lo invita formalmente ad emettere un parere. Quest’ultimo sottopone la proposta alla commissione parlamentare competente le cui conclusioni sono successivamente esaminate in riunione plenaria e danno luogo ad un parere recante approvazione, rifiuto o proposta di modifica della proposta in oggetto. Tuttavia, il Consiglio non è giuridicamente tenuto ad accogliere il parere e le proposte di modifica del Parlamento. I pareri emessi dal Parlamento rivestono tuttavia una grande importanza politica in quanto gli consentono di rilevare lacune giuridiche o di richiedere altre misure comunitarie, dando nuovo impulso alla politica di integrazione europea.
In taluni casi, i trattati obbligano anche il Consiglio a consultare il Comitato economico e sociale e il Comitato delle regioni. Come per il Parlamento, i pareri formulati dai comitati sulla proposta della Commissione e trasmessi al Consiglio e alla Commissione, mettono fine alla loro partecipazione. Come i pareri del Parlamento, anche questi non hanno valore vincolante per il Consiglio.
Fase di decisione
Dopo aver consultato il Parlamento europeo, il Comitato economico e sociale e il Comitato delle regioni, la Commissione sottopone una seconda volta la sua proposta al Consiglio, eventualmente modificata sulla base dei pareri espressi dal Parlamento e dai comitati. In Consiglio, la proposta viene discussa dal Comitato dei rappresentanti permanenti degli Stati membri (Coreper). In seno al Coreper, con l’aiuto di gruppi specializzati vengono risolte tutte le questioni tecniche e preparate nei dettagli le decisioni che il Consiglio dovrà adottare. Non appena l’atto è «pronto per essere adottato», viene iscritto all’ordine del giorno di una delle riunioni successive del Consiglio con la denominazione «punto A» ed approvato senza dibattito. Qualora, invece, il contenuto di tale atto susciti in seno al Coreper divergenze di opinioni insormontabili, le difficoltà da risolvere sono sottoposte all’esame del Consiglio come «punto B». La decisione adottata dal Consiglio conclude materialmente la procedura normativa.
Pubblicazione
Una volta adottato, l’atto viene elaborato nella forma definitiva nelle 11 lingue ufficiali (danese, finnico, francese, greco, inglese, italiano, olandese, portoghese, spagnolo, svedese e tedesco), definitivamente «approvato dal Consiglio nelle lingue della Comunità», firmato dal presidente del Consiglio e, infine, pubblicato sulla Gazzetta ufficiale delle Comunità europee o notificato ai destinatari.
La procedura di cooperazione
La procedura di cooperazione si basa essenzialmente sulla procedura di proposta su descritta prevedendo però un rafforzamento dell’influenza da parte del Parlamento europeo sulla procedura decisionale della UE e consentendo, inoltre, una certa accelerazione della procedura legislativa. Essa si applica esclusivamente al settore dell’unione economica e monetaria: tutti gli altri settori precedentemente soggetti a tale procedura rientrano ormai nella procedura di codecisione.
La procedura di cooperazione introduce sostanzialmente, nella procedura legislativa comunitaria, una seconda lettura del Parlamento e del Consiglio.
Prima lettura: come nella procedura di proposta, il punto di partenza è anche in questo caso una proposta della Commissione. Quest’ultima non è più inviata solo al Consiglio, ma anche al Parlamento europeo. L’obiettivo di richiedere il parere del Parlamento già in questa fase della procedura consiste nel far sì che egli possa trasmettere il suo parere al Consiglio sulle proposte della Commissione prima dell’adozione della «posizione comune», nell’interesse di una fattiva partecipazione al processo legislativo. Anche il Comitato economico e sociale e il Comitato delle regioni possono essere eventualmente consultati in questa fase. Sulla base dei pareri pervenuti, il Consiglio stabilisce una posizione comune che riflette la sua linea di condotta alla luce della proposta della Commissione e dei pareri. Non si tratta, pertanto, di un documento di compromesso, bensì di un parere indipendente del Consiglio.
Seconda lettura: il Parlamento esamina tale posizione comune in seconda lettura e dispone, entro un termine di 3 mesi delle seguenti possibilità:
1. se il Parlamento europeo approva la posizione comune o lascia trascorrere il termine di 3 mesi senza avere espresso un parere non si pone alcun problema: il Consiglio può in tal caso adottarla definitivamente.
2. se il Consiglio europeo respinge la posizione comune o propone degli emendamenti, il Consiglio potrà imporre la sua volontà nei seguenti modi:
a. se il Parlamento respinge la posizione comune il Consiglio può imporre la propria posizione in seconda lettura solo all’unanimità o non adottare alcuna decisione. Dal momento che la presa di decisione del Consiglio è in questo caso soggetta a rigide condizioni, ci si trova di fronte ad un blocco della procedura. Accade pertanto raramente che il Parlamento europeo respinga le proposte;
b. di solito il Parlamento propone degli emendamenti. In questo caso bisogna vedere se la Commissione intende accogliere o meno tali emendamenti. In caso affermativo, il Consiglio decide secondo la procedura di decisione normale, vale a dire, a maggioranza qualificata o all’unanimità, se intende discostarsi dalla proposta esaminata dalla Commissione. Se, invece, la Commissione non accoglie gli emendamenti, è necessario il voto unanime del Consiglio perché la proposta possa esser adottata. Il Parlamento da solo potrà pertanto difficilmente imporre la sua opinione al Consiglio. Se vuole che il suo parere abbia un certo peso, dovrà convincere la Commissione. In ogni caso, il Consiglio può sempre in tale procedura, esercitare un veto rifiutando di pronunciarsi sulle proposte di modifica del Parlamento o sulla proposta modificata della Commissione e bloccare in tal modo l’iter legislativo.
La procedura di codecisione
La procedura di codecisione è stata concepita come un ulteriore sviluppo della procedura di cooperazione. Se il Consiglio può non tenere conto, deliberando ad unanimità, del parere del Parlamento europeo nella procedura di cooperazione, la procedura di cooperazione, quale è prevista dal trattato di Amsterdam, conferisce ormai alle due istituzioni la «parità delle armi». Nel quadro di tale procedura, il Consiglio non può adottare la sua posizione comune qualora la procedura di conciliazione non porti ad alcun risultato. Di conseguenza, è tanto più necessario raggiungere un accordo in quanto il processo legislativo rischia altrimenti di fallire.
La codecisione è diventata di gran lunga la procedura più importante nella pratica legislativa[2]. In poche parole la procedura di codecisione si articola nelle seguenti fasi.
Prima lettura: il punto di partenza è anche in questo caso una proposta della Commissione che viene inviata al Consiglio e al Parlamento europeo e, eventualmente, anche ai comitati interessati. Il Parlamento europeo delibera su tale proposta in prima lettura e trasmette il proprio parere al Consiglio. In questa fase, anche il CES e il Comitato delle regioni hanno la possibilità di esprimere il loro parere.
Se il Parlamento non apporta alcuna modifica alla proposta della Commissione o se il Consiglio accetta tutti gli emendamenti proposti dal Parlamento, il Consiglio può emettere l’atto già in questa fase della procedura. In caso contrario, si prepara la seconda lettura in Parlamento.
Seconda lettura: sulla base della proposta della Commissione, del parere del Parlamento e dei comitati e della propria opinione, il Consiglio adotta una posizione comune. La posizione comune è successivamente oggetto di una seconda lettura al Parlamento europeo che dispone, entro 3 mesi, delle seguenti tre possibilità:
1. se il Parlamento europeo approva la posizione comune del Consiglio o non si pronuncia entro 3 mesi, l’atto in questione si considera adottato in conformità con la posizione comune;
2. se il Parlamento europeo respinge integralmente la posizione comune (solo a maggioranza assoluta dei membri che lo compongono) la procedura legislativa è conclusa. La possibilità riservata in precedenza al Consiglio di convocare il comitato di conciliazione, è soppressa;
3. se il Parlamento europeo introduce degli emendamenti alla posizione comune del Consiglio, si applica la seguente procedura: in un primo momento, il Consiglio può approvare la posizione comune quale modificata dal Parlamento, ma in questo caso deve adottare tutti gli emendamenti proposti dal Parlamento. Se il Consiglio respinge taluni emendamenti o se non si raggiunge la maggioranza richiesta per la loro adozione (ad esempio, l’unanimità in caso di parere negativo della Commissione sulle proposte di emendamento del Parlamento), il presidente del Consiglio deve convocare, entro 6 settimane, il comitato di conciliazione. Tale comitato riunisce 15 rappresentati del Consiglio e altrettanti rappresentanti del Parlamento. L’oggetto della procedura di conciliazione è la posizione comune del Consiglio, quale è modificata dal Parlamento. In tale procedura si cerca di arrivare ad un solido compromesso che ottenga la maggioranza richiesta sia nel Consiglio che nel Parlamento.
Terza lettura: se il comitato di conciliazione approva un progetto comune, il Parlamento e il Consiglio dispongono di un termine di 6 settimane per adottare l’atto in questione in terza lettura. Qualunque sia il parere della Commissione sul progetto di compromesso, è sufficiente la maggioranza qualificata del Consiglio (salvo il caso in cui il trattato preveda l’unanimità per questo tipo di atto). Il Parlamento si pronuncia a maggioranza assoluta dei voti espressi. L’atto si considera adottato dal Parlamento e dal Consiglio, il che risulta chiaramente anche dal suo titolo (ad esempio, regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio).
Se la procedura di conciliazione non approda ad alcun risultato, l’atto proposto si considera non adottato e la procedura legislativa conclusa. Il fallimento della procedura ha quindi le stesse conseguenze di un rigetto della posizione comune da parte del Consiglio o del Parlamento in terza lettura. Queste nuove disposizioni hanno eliminato la possibilità che esisteva per il Consiglio, prima del trattato di Amsterdam, di confermare la sua posizione comune nonostante il fallimento della procedura di conciliazione, nel qual caso il Parlamento non poteva opporsi all’adozione dell’atto se non alla maggioranza assoluta dei suoi membri.
La procedura del parere conforme
In base a tale procedura, un atto legislativo per poter essere adottato deve essere approvato dal Parlamento. Tuttavia, essa non consente al Parlamento di influenzare direttamente il contenuto degli atti. Esso non può, ad esempio, proporre o imporre emendamenti nel quadro della procedura di parere conforme, ma può limitarsi ad approvare o respingere l’atto proposto.
Tale procedura si applica all’adesione degli Stati all’UE, agli accordi di associazione e agli accordi fondamentali con i paesi terzi, all’attribuzione di altri compiti alla BCE, alle modifiche dello statuto del SEBC e alla designazione del presidente della Commissione e degli altri membri del collegio.
La procedura semplificata
Nella procedura semplificata gli atti di una istituzione comunitaria sono adottati senza proposta preliminare della Commissione.
Tale procedura trova applicazione soprattutto nel caso di quelle misure che vengono adottate dalla Commissione nel quadro delle proprie competenze (ad esempio, approvazione di aiuti nazionali).
Con tale procedura semplificata vengono inoltre adottati gli atti giuridici non vincolanti, vale a dire raccomandazioni e pareri del Consiglio e della Commissione. In questo caso i poteri della Commissione non si limitano ai casi previsti dai trattati, ma essa può formulare anche raccomandazioni e pareri qualora lo reputi necessario.
Le procedure di adozione delle norme di applicazione
La norma prevede che il Consiglio conferisca alla Commissione le competenze necessarie per l’esecuzione degli atti che esso adotta. Solo in caso speciali, il Consiglio può riservarsi il diritto di esercitare direttamente tali competenze d’esecuzione. Nell’esercizio delle competenze di esecuzione ad essa conferite, la Commissione non può, tuttavia, né modificare né completare gli atti giuridici del Consiglio che essa deve applicare. Il rispetto delle condizioni generali fissate dal Consiglio è assicurato da comitati. La procedura di decisioni di tali comitati è stata modificata nel 1999 per semplificare, rendere più trasparente e soprattutto rinforzare il ruolo del Parlamento. I diversi tipi di procedure applicati dai comitati sono passati da cinque a tre. Il Parlamento è stato associato alle procedure concernenti l’adozione di misure di esecuzione relative ad un atto giuridico adottato da una procedura di codecisione nella quale il Parlamento abbia svolto un ruolo determinante. In questi casi, il Parlamento può presentare un parere motivato affermando che la misura prevista non rientra nel quadro dell’atto giuridico in questione ed obbligare la Commissione a modificare di conseguenza la misura di esecuzione. Inoltre, la Commissione è soggetta ad ampi obblighi di informazione e di notifica nei confronti del Parlamento. Si possono distinguere tre diverse procedure dei comitati, la cui rispettiva applicazione è fissata nell’atto giuridico d’attuare.
Procedura di consultazione: il campo d’applicazione di questa procedura si estende innanzi tutto a quelle misure che sono necessarie per l’applicazione di un atto giuridico adottato dal Consiglio in vista della realizzazione del mercato interno. Il «comitato consultivo» è composto dai rappresentanti degli Stati membri ed è presieduto da un rappresentate della Commissione. Quest’ultimo sottopone al comitato un progetto della misura da adottare, in merito alla quale esso deve pronunciarsi, entro un termine fissato dalla Commissione a seconda dell’urgenza della misura in questione. La Commissione è sollecitata, ma non è obbligata, a tenere conto, nella misura del possibile, del parere del comitato. Essa informa il comitato nella misura in cui ha tenuto conto dei suoi suggerimenti e delle sue modifiche.
Procedura di gestione: tale procedura si applica in particolare per l’adozione di disposizioni di esecuzione nel campo della politica agricola comune o della politica comune della pesca nonché nella messa in atto di programmi che incidono notevolmente sul bilancio. Prima di adottare le misure da essa previste, la Commissione deve consultare un comitato di gestione composto da rappresentanti degli Stati membri. Il comitato esprime un parere sui progetti di misure a maggioranza qualificata dei suoi membri (articolo 205, paragrafo 2, del trattato CE). Se l’atto da applicare è stato adottato dal Parlamento e dal Consiglio nel quadro della procedura di codecisione, la Commissione sottopone il progetto di misura anche al Parlamento. Quest’ultimo verifica se la misura proposta rientra nelle competenze d’esecuzione conferite alla Commissione. In caso contrario il Parlamento deve motivare il suo parere in una risoluzione. Tenendo conto di tale risoluzione, la Commissione può sottoporre al comitato un nuovo progetto di misure, continuare la procedura o incaricare il Parlamento e il Consiglio dell’adozione della misura tramite una proposta appropriata. La Commissione informa il Parlamento e il comitato del seguito che essa intende dare alla risoluzione del Parlamento. Se essa decide di seguire la procedura o se il Parlamento non presenta alcuna risoluzione, essa può adottare le misure proposte con effetto immediato. Tuttavia, se tali misure non corrispondono al parere del comitato, la Commissione deve notificare immediatamente le misure al Consiglio e sospendere la loro attuazione per un periodo massimo di tre mesi. Il Consiglio dispone di tre mesi per prendere un’altra decisione a maggioranza qualificata.
Procedura di regolamentazione: tale procedura si applica alle misure di portata generale, finalizzate all’applicazione degli elementi essenziali degli atti giuridici, vale a dire le misure in materia di protezione della salute o di sicurezza delle persone, degli animali o delle piante. Anche questo comitato è composto da rappresentanti degli Stati membri ed emette un parere a maggioranza qualificata sui progetti di misure di esecuzione previste dalla Commissione. A differenza della procedura del comitato di gestione, la posizione della Commissione, in caso di rigetto della sua misura o di mancanza di parere da parte di questo, viene considerevolmente indebolita. In questi casi la Commissione non può adottare misure immediatamente applicabili, ma deve sottoporre alla deliberazione del Consiglio le misure da prendere ed informarne il Parlamento. Quest’ultimo accerta che la proposta non esuli dalle competenze d’esecuzione previste nell’atto di base ed informa il Consiglio della sua posizione. Il Consiglio può alla luce di tale posizione, decidere in merito alla proposta della Commissione a maggioranza qualificata, entro un termine massimo di tre mesi. Se il Consiglio si oppone alla proposta, la Commissione la riesamina e può presentare al Consiglio una proposta modificata, ripresentare la sua proposta o incaricare il Parlamento e il Consiglio di adottare la misura per mezzo di una proposta a tal fine. Qualora il Consiglio, trascorso tale termine, non abbia adottato le misure di applicazione proposte o non si sia espresso contro la proposta di misure, le misure d’esecuzione proposte sono adottate dalla Commissione.
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